金蓓莉，华东师范大学财务处副处长，高级审计师，博士，研究方向：教育经济与管理;孙强勇，上海市价格学会理事，原上海市价格监督检查与反垄断局副局长，研究方向：价格管理。

　　摘要:健全高等教育战略性投入机制是支撑教育强国建设的基础性工程。本文基于2014-2023年宏观统计数据，系统剖析了我国高等教育投入在总量适配、结构优化与效能转化方面面临的现实挑战，揭示了传统投入模式难以支撑高质量发展的深层矛盾。研究认为，破解当前困境的关键在于从机制层面进行系统性重构。为此，文章提出应从构建多元共担机制、优化资源配置结构、强化绩效治理导向、深化分类调控策略四个维度，系统构建引导资源向质量领域精准配置的战略性投入机制，以实现投入规模、结构、效能的协同提升，为加快建设教育强国提供坚实的制度保障。

　　基金:教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“高等教育规模、结构、质量要素协同促进经济与社会高质量发展研究”(项目编号：24JZD015)。

　　建设教育强国，高等教育是龙头，是人才自主培养的主阵地和科技自立自强的策源地，肩负着支撑中国式现代化建设的战略使命。过去十年，我国高等教育实现了历史性跨越，毛入学率从2014年的37.5%提升至2024年的60.8%[1],建成世界最大规模的高等教育体系，标志着我国高等教育已进入普及化初级阶段。然而，对标教育强国所普遍要求的毛入学率80%以上[2],我国高等教育面临从规模扩张向内涵式发展的系统性转型压力。在这一关键转型期，培养成本的规律性上涨与资源需求的持续扩张已成为高质量发展的客观伴生现象。但现行投入机制在总量保障、结构优化与效能提升方面均显滞后，难以适应新阶段的战略需求。

　　当前，相关研究多聚焦于经费的宏观规模，而对投入结构、驱动逻辑与效能转化等中微观机制的系统性探讨仍显不足，特别是对“成本刚性”背后多重因素的复杂影响缺乏整合分析。为回应这一现实与理论议题，本研究基于2014-2023年的宏观统计数据，构建分析框架，系统审视高等教育投入的结构性矛盾与制度障碍，进而提出构建战略性投入机制的政策建议，以期为推动高等教育高质量发展提供参考。

　　自1998年大规模扩招以来，我国高等教育进入持续扩张阶段。2014-2023年，高等教育在学总规模由3559万人[3]增至4763.19万人[4],年均复合增长率(Compound Annual Growth Rate, CAGR=年数−1末年首年−−−−√ ,下同)达3.29%;研究生教育扩张更为显著，同期在校生由184.77万人增至388.29万人，其中硕士增长率达113.06%,博士增长率为95.89%,实现了研究生教育的历史性跨越。规模扩张带动毛入学率快速上升，考虑到人口出生率下降趋势，预计在2035-2040年间我国高等教育毛入学率有望突破80%的阈值。但规模扩张的显性成就背后，16-59岁劳动年龄人口平均受教育年限的缓慢增长揭示了质量投入的深层短板。2015年我国16-59岁劳动年龄人口的平均受教育年限为10.2年[5],2024年已达11.21年[6],十年内提升了1.01年，但年均复合增长率仅为1.05%。若以当前增速推算，我国需至2031年才能达到发达国家平均受教育年限12年的基准水平，而世界银行研究表明，劳动力人均受教育年限每增加1年可带动GDP增长9%[7],这意味着质量滞后将直接制约经济增长潜力。规模扩张与质量提升的双轨并进，使高等教育投入陷入既要增量、更需提质的复合型压力，这对财政投入提出了更高要求。

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　　如下表1所示，2014-2023年，我国各类型高等学校教育经费总投入由8694亿元增至17642亿元，年均复合增长率为8.2%。其中，国家财政性教育经费占国内生产总值(GDP)的比值始终稳定在0.8%-0.9%左右。根据经济合作与发展组织(OECD)发布的刊物《Education at a Glance 2025》显示，2022年OECD国家和欧盟25国高等教育财政性教育经费占国内生产总值平均为1.2%和1.1%[8],反映出我国高等教育财政投入强度正逐步向国际主要经济体靠拢。需指出的是，在宏观占比稳定的同时，我国高等教育经费总投入保持较高年均增速，表明在国民经济持续发展的背景下，高等教育投入的绝对规模与保障力度均在稳步增强。这一方面体现了我国政府将教育置于优先发展战略地位的制度化安排，另一方面也说明我国高等教育财政保障机制在规模与比例上已逐步融入国际通行的参照框架。

　　在投入总量持续扩张的背景下，我国高等教育资金来源呈现出鲜明的结构性特征。财政性教育经费长期占据主导地位(占比高于60%),构成了高校运行与发展的绝对主体；事业收入(含学费与科研经费)作为相对稳定的补充，占比维持在30%-34%区间；而捐赠与社会资本等投入占比则长期徘徊于5%-6%的低位，形成了一种“财政投入主导、其他渠道有限补充”的保障模式。

　　数据来源：教育投入经费来源为《中国教育经费统计年鉴》(2015-2024);国内生产总值来源为《中国统计年鉴》(2015-2024)。

　　根据《中国教育经费统计年鉴》,2014-2023年我国高等教育经费中工资福利支出呈现显著增长趋势。如图1所示，从总量占比看，工资福利支出占教育经费支出的比例从2014年的28%提升至2023年的39%,增长了约11个百分点，标志着人员经费已成为总支出的绝对主导部分。这一变化趋势符合人力资本理论中“教育领域人力资本投入是提升教育质量核心驱动力”的观点，也标志着高等教育资源配置重心从硬件设施建设逐步转向软件人才建设，这与我国高等教育进入高质量发展阶段的战略导向高度契合。

　　在工资福利支出增速与总支出增速的对比关系上，除个别年份外，工资福利支出增速始终高于总支出增速。尤其是2018年工资福利支出增速达到29%,创下十年间峰值，而总支出增速稳定在11%,两者差距达到18个百分点，成为结构调整力度最大的年份。这意味着财政资金在高等教育领域的投入中，用于提升人力资本质量的边际投入不断增加，这种投入结构的优化，能够通过提高教师队伍的专业素养与工作积极性，产生更高的教育产出效率，形成了对高等教育人才建设的稳定财政支持机制。

　　从支出结构来看，我国把教育经费支出分为事业性经费支出和基本建设经费支出两部分。联合国教科文组织(UNESCO)与经济合作与发展组织(OECD)等国际机构普遍采用二分法核算教育经费，包括资本性和经常性支出。我国的事业性经费支出包括人员经费和公用经费，相当于国际上的经常性支出。参考《Education at a Glance 2024》,2021年OECD国家工资占经常性支出的平均比例为67%,EU25国家平均为69%[9],而我国同年比例为40%[10],仍存在显著差距。

　　教育行业作为知识密集型产业，其竞争力不仅体现在教育质量、师资力量和教学资源上，还体现在从业人员的薪酬水平上。我国高校教师薪酬面临外部水平与内部结构的双重挑战。2019年我国高等教育(非私营单位)平均年收入为141699元[11](约合2.1万美元),仅为美国高校全职教师均值(10.08万美元)的21%[12]。内部则呈现典型的“金字塔型”结构，普通青年教师与“帽子”人才的薪酬级差达1.63-6.99倍[13],这种制度性落差使承担大量基础教学与科研工作的青年教师群体面临较大压力。

　　从国内行业横向对比来看，高等教育行业的薪酬竞争力呈现“总量追赶加速、结构差距固化”的双重特征。根据《中国劳动统计年鉴》显示，2023年城镇非私营单位中教育行业平均工资为124067元，虽高于全国平均水平且在19个国民经济行业中居第9位，但其与信息传输、软件和信息技术服务业231810元的平均薪酬存在显著差距[14],这一现象既反映知识经济时代人力资本回报的行业异质性，也凸显健全教育战略性投入机制以优化教育领域薪酬激励、缓解高校人才流失风险的必要性。从表2区域差异来看，教师薪酬呈现出“相对差距收窄与绝对差距扩大并存”的复杂态势。2014-2023年间，东部与中部、西部、东北地区的平均工资比值分别从1.64、1.41、1.58降至1.52、1.31、1.49,表明区域间薪酬的相对差距有所改善。然而，由于增长基数悬殊，绝对差额却显著扩大，例如东、中部极差从30304元增至53490元，剔除通货膨胀率，绝对差距仍在扩大。这意味着，尽管后发地区保持了较高的增长率，但短期内仍难以弥补历史积累形成的巨大基数落差。若仅依赖各地自然增长，这一庞大的绝对差距将持续影响教育人才资源的均衡配置。

　　数据来源：《中国劳动统计年鉴》(2015、2024);区域划分按照《中国统计年鉴2024》编者说明所列规则。

　　高校创新能力的提升不仅依赖人力资本注入，更需要坚实的物质资源支撑。随着人才培养由“规模红利”转向“质量红利”,高校物质投入逻辑也由“够用即可”逐步演变为“迭代升级”。

　　从科研投入的结构和强度来看，我国整体研发投入仍显不足。2023年全国研发经费支出占国内生产总值比重为2.65%,仅相当于美国2007年水平，显示出整体投入强度仍滞后于主要创新型国家。聚焦至高等教育领域，结构性矛盾更为突出：高校研发经费虽持续增长，但仅占全国研发总经费的8.25%,显著低于企业(约77.7%)及研究机构(约11.6%)。其占GDP比重仅为0.22%[15],与OECD国家2022年平均水平(0.43%)差距显著[16]。若要在2030年达到OECD国家当前平均水平，则年均复合增长率需达到10%,追赶进程依然漫长。这进一步表明，高校作为知识创新与基础研究核心主体的战略地位，亟须通过健全教育战略性投入机制，系统性提升高校研发经费的配置强度与使用效能，以加速弥补与国际先进水平的差距。

　　在高校研发经费来源结构方面，我国形成了以政府投入为主导的稳定支持模式。根据《中国科技统计年鉴》(2015-2024),近十年我国政府资金在高校研发投入中占比始终保持在57%以上，2018年达到峰值67%,体现出国家对高校基础研究与人才培养的长期、有力保障。相较之下，企业资金占比维持在35%以下。这种配置模式与德国弗劳恩霍夫协会科研经费由企业、公共委托与政府各占三分之一的多元结构有所不同[17],反映了现阶段，我国政府主动发挥主导作用，有效弥补基础研究领域因周期长、风险高导致的市场投入不足，确保了国家重大战略方向和长远知识积累的稳定支撑，是中国特色创新体系制度设计的结构性映射。

　　除此之外，在校生规模的持续扩张导致生均宿舍资源供给矛盾日益凸显。近年来，生均宿舍面积并未有明显增长，远低于《普通高等学校建筑面积指标》(建标191-2018)中规定的本科生10平方米/生、硕士研究生15平方米/生、博士研究生20平方米/生的最低标准[18]。预计在2032年前后，入学人口“洪峰”将抵达高等教育阶段，学生宿舍的供给缺口将越来越大。为补齐高校学生宿舍短板，国家发展改革委、教育部等七部门于2024年1月联合印发《关于加强高校学生宿舍建设的指导意见》(发改社会[2024]1号),提出通过新建楼宇与存量宿舍更新并举，多渠道扩充学生住宿供给能力[19]。然而，政策落地面临显著成本约束，将进一步使高校面临较大的经济压力。同时，高校宿舍收费标准多年来一直未调整，全国本科生宿舍年均收费仍维持在1200元/生/学年(与2000年新建宿舍基本持平)[20],考虑通货膨胀因素后实际收费更低。收支失衡导致宿舍运维陷入“低收费、高补贴、再建设”的恶性循环，最终被迫通过债务融资弥补资金缺口。这一矛盾本质上是高等教育准公共产品属性与市场化成本补偿机制缺位的集中体现。

　　面向教育强国目标，高等教育将迎来质量跃升的关键窗口期，这必然伴随着资源密集投入。相较于直接对2035年投入目标进行“黑箱式”测算，对2030年这一关键节点的经费需求展开预测，既符合复杂系统的控制论逻辑，又契合我国五年规划的制度优势，将教育强国建设转化为可工程化实施的动态过程，是应对百年变局下教育财政不确定性的最优方法论选择。高等教育经费需求可采用北京师范大学胡咏梅教授主持的国家社科基金教育学重大课题“教育适应中国人口结构发展趋势研究”(VGA190003)的最新成果[21],因其基于第七次全国人口普查数据，预测基期贴近最新统计时点。无论是采用时间趋势外推法还是国际比较法进行测算，预测结果均显示，至2030年我国高等教育经费总需求将超过3万亿元，其中国家财政性投入需超过2万亿元，这意味着较2023年的实际投入水平实现翻番。然而，这一显性增长的实际效力还将面临成本刚性的严峻挑战。根据国家统计局数据显示，以2014年为基期(CPI=100),至2024年居民消费价格指数(CPI)已累计上涨至116.9。鉴于物价的上涨趋势在预测期内很可能持续，CPI的走高将显著推高人员经费、设备购置、校园运维等高校核心成本，从而持续侵蚀经费增长的实际购买力，加剧投入的总量压力。

　　当前，高等教育投入面临总量需求持续扩张与财政供给硬约束之间的突出矛盾。一方面，若国家财政性教育经费占GDP比例稳定在现行约4%的水平[22],并叠加地方政府债务风险的现实约束，则高等教育可获得的增量财政空间将受到严格限制。另一方面，高等教育成本分担机制呈现出单一性与刚性化特征。作为主渠道的财政拨款，其增长受宏观财政周期与基数法影响显著，难以敏捷响应高校高质量发展的差异化需求；事业收入中，学费和住宿费标准受公共政策管控而缺乏弹性，科研经费则与竞争性项目绑定，稳定性不足；来自捐赠与社会资本占比始终偏低，表明社会力量支持高等教育的渠道与激励机制尚未健全，未能形成有效补充。这种单一结构，在保障体系基本稳定的同时，也导致高校在财政约束下难以从社会与市场获得有效资源补充，从而放大了资源供需矛盾，直接制约了其面向高质量发展与创新引领的战略转型。

　　我国高等教育投入结构经过持续调整，其重心向人力资本与科研活动转移的趋势明显，体现了内涵式发展的转型取向。然而，现有资源配置与教育强国所需的全域竞争力提升目标之间，仍存在结构性偏差。这种偏差集中体现在两个维度：一是在院校层级上，资源过度向头部高校集聚，与广大普通高校的发展需求形成张力；二是在区域格局上，东部与中西部高校在获取发展资源的能力上差距显著。两者相互交织，制约了国家高等教育整体实力的有效提升。

　　在院校层级上，资源配置的总体流向与高校分类发展的政策导向之间存在优化空间。国家确立的研究型、应用型和技能型高校分类发展框架，旨在引导高等教育体系实现多样化与特色化。然而在实践中，资源特别是高水平科研项目与顶尖学术人才，仍呈现出向以“双一流”高校为代表的头部研究型大学集中的态势。与此同时，大量应用型高校和职业技能型高校在获取与其办学定位紧密匹配的特色资源(如产教融合专项、高水平实训基地等)方面，其渠道与保障力度则相对有限。事实上，矛盾的核心并非简单的资源多寡，而在于现行的投入机制对不同类型高校的战略定位与核心功能所对应的差异化成本结构回应不足，未能完全依据研究型大学的学科前沿探索、应用型高校的技术研发与转化、技能型高校的高端实践能力培养等不同任务，建立起清晰、稳定且充足的资源配置，促使部分高校在发展中更倾向于追逐与传统研究型大学相似的资源投入模式，从而在一定程度上模糊分类发展的边界，不利于各类高校在其核心功能轨道上形成不可替代的特色与竞争力。

　　在区域格局上，地区间经济财政基础与政策红利的差异，固化了高等教育发展的地域不平衡。东部地区依托其雄厚的经济实力、活跃的市场与密集的政策试点，不仅在政府生均拨款上有更强的保障能力，更在吸引社会资本投入、布局前沿学科方面具有先发优势。这使其能够提供更具竞争力的薪酬与科研启动条件，持续吸引中西部优秀师资与生源，形成“高投入—高人才—高质量”的良性循环。反观中西部地区，情况则呈现分化与复杂性：西部地区得益于中央转移支付的倾斜支持，基本保障能力得到加强；而中部塌陷成为新焦点，既缺少外部资金，又难以通过社会服务等市场化途径弥补财政投入不足，办学水平与区域发展陷入负向反馈[23]。这种区域性的资源落差，直接导致了中西部高校，特别是普通高校，在改善教师待遇、更新科研设施、扩建学生宿舍以满足国家标准等方面面临更大的压力，从长远上阻碍了全国高等教育质量的均衡提升。

　　我国高等教育现行的财政投入模式，在保障体系平稳运行与规模有序扩张方面发挥了基础性作用。然而，随着发展目标从规模增长转向质量跃升，以“基数+增长”为主要逻辑、与招生规模高度挂钩的拨款方式，其内在的激励导向与新的战略需求之间出现了错位。这种模式稳定了高校的基本收入预期，但未能充分构建起与办学质量、培养成效及战略贡献紧密联动的动态调节机制。其核心矛盾在于，资源的增量分配未能对高校提升人才培养实效、增强科研创新能力的努力给予足够敏感和强有力的正向激励，反而在某种程度上固化了以规模扩张换取资源增长的路径依赖。这导致高校将资源集中于提升内涵质量的主动性不足，大量经费被用于校舍维护、行政开支等基础运维，而对课程体系深度改革、高水平师资引育、前沿交叉平台建设等关乎长期竞争力的战略性投入则动力不强，造成投入的边际效益递减，整体效能未能得到充分释放。

　　同时，在经费使用的绩效管理环节，基于证据的评价、问责与反馈调节闭环尚未有效形成，进一步加剧了效能的衰减。当前对于投入资金使用效益的评估，多侧重于过程合规性与投入产出比的简单计量，而缺乏对学生学习成果增值、科研原创贡献、社会服务长期影响等深层次成效的系统性、追踪性评价。由于评价结果与后续资源配置的关联较弱，未能清晰树立以办学绩效决定资源投入多寡的激励导向，预算约束软化问题依然存在。绩效信号的模糊与反馈回路的缺失，使得资源配置难以根据质量产出的真实情况进行灵敏调整和动态优化，构成了提升高等教育整体投入效能的重要制度瓶颈。

　　打破过度依赖财政拨款的单一供给模式，构建政府、高校、社会、个人协同发力的多元共担机制，为高等教育战略转型提供可持续的资金保障。一是强化政府投入的战略引领作用，立足高等教育准公共产品属性[24],逐渐提升高等教育财政性经费占GDP比例至1%,为教育强国建设筑牢财政根基。二是完善学费和住宿费动态调整机制，构建以生均培养成本、区域居民人均可支配收入、教育投资回报等多因素定价体系，逐步实现合理成本分担，并赋予高校在国家规定范围内的自主定价权；扩大奖助学金覆盖范围、提高资助标准，建立学费、住宿费调整与资助保障的联动机制，确保低收入家庭学生平等享有受教育机会，在反映资源消耗的同时保障教育公平。三是增强高校自我造血能力，完善高校科技成果转化收益分配机制，将成果转化收益的一定比例反哺基础研究与学科建设；鼓励高校通过高端培训、校企合作、智库服务等方式拓展市场化收入渠道，提升自我发展能力。四是激活社会资本投入活力，完善捐赠税前扣除、捐赠项目冠名、捐赠人参与管理等激励制度，支持高校基金会专业化运营，探索慈善信托、公益基金等金融工具实现捐赠资金保值增值；引导行业企业、社会组织通过共建科研平台、设立奖学金、联合培养人才等方式参与高等教育投入，形成全社会支持高等教育发展的良好格局。

　　立足教育强国建设以人才培养为核心的本质要求，确立“人力优先”的资源配置新范式，推动投入结构从“物质资本优先”向“人力资本优先”转型。一是明确人员经费占比目标，在“十五五”期间通过财政增量调整与存量优化，将人员经费占高等教育经费总支出的比重从当前40%提升至50%-55%,为教师队伍建设提供坚实保障，逐步吸引全球顶尖人才。二是完善薪酬分配体系，设立“青年教师薪酬提升专项基金”,通过中央与地方财政按比例联合补贴，缩小普通青年教师与高层次人才的薪酬级差，稳定后备学术梯队；探索协议工资、年薪制、绩效包干等灵活分配方式，针对基础研究、应用研究、技术转化等不同岗位特点制定差异化薪酬方案，增强对各类人才的吸引力和激励效果。三是强化质量导向的投入倾斜，除将生均教师成本、小班化教学等质量指标纳入评价外，显著提升对基础研究、关键核心技术攻关等高质量科研活动的考核权重，引导高校压减非必要行政开支与低效物质投入，优先保障师资薪酬、科研创新、课程升级等核心领域投入，提升资源配置的精准性与效能。

　　树立“花钱必问效、无效必问责”的绩效理念，以绩效治理重构投入管理机制，确保战略性投入精准高效。一是全面推行零基预算改革，逐步减少与招生规模直接挂钩的基数分配部分，增加基于办学质量、科研创新贡献、人才培养质量、服务国家战略等产出指标的竞争性分配比重。二是建立分类绩效评价体系，研究型大学突出原始创新能力与国际竞争力，应用型高校侧重产业契合度与区域服务能力，技能型高校强调就业质量与技能水平，避免“一把尺子量到底”的同质化评价，引导不同类型高校精准获取资源，实现特色发展。三是健全绩效评价结果应用机制，引入第三方专业机构开展独立绩效评价，将评价结果向社会公开，并与高校主要领导任期考核、后续专项资金分配直接挂钩；对低效使用经费、绩效不达标的高校实施削减预算、暂停项目等问责措施，形成有效的预算硬约束；对绩效突出的高校给予资金倾斜、政策激励，充分发挥绩效评价的导向作用。

　　通过实施分类调控策略，破解区域与校际资源失衡问题，推动高等教育质量整体跃升。一是实施区域差异化投入政策，中央财政设立“中西部高等教育振兴专项基金”,以生均经费缺口为核心权重制定公式化转移支付方案，重点支持中西部高校的师资队伍建设、教学设备更新与宿舍改造，逐步缩小东部与中西部高校的办学条件差距。二是推进校际资源共享与协同发展，对“双非”高校实施“对标提升计划”,通过联合培养学生、共享大型科研仪器、互派教师挂职等方式，推动优质资源下沉；建立跨区域、跨校际的科研平台共享机制，降低中小型高校的科研投入成本，提升整体资源使用效率。三是构建“产业、学科、资金”捆绑机制，引导地方政府联合行业龙头企业、产业园区，为地方高校设立特色学科发展基金，支持高校围绕区域主导产业开展学科建设与人才培养，实现高校发展与地方经济的协同共进；对革命老区、民族地区、脱贫地区的高校给予专项倾斜，重点支持其特色学科和优势专业发展，增强内生发展动力。返回搜狐，查看更多